A seguito di diversi avvenimenti e dibattiti che hanno messo in discussione il ruolo delle Organizzazioni di Volontariato nell’erogazioni dei servizi assistenziali essenziali in favore del cittadino, discussioni che hanno visto protagoniste anche delle nostre associate alla Rete, l’ANAS, quale Rete Associativa Nazionale ritiene opportuno chiarire quale sia il ruolo delle ODV all’interno delle erogazioni dei servizi essenziali al cittadino, quali i servizi LEA dei trasporti in ambulanza in regime di emergenza sanitaria (118), nonché ricordare quali siano i principi, sia di rango nazionale che eurounitario, che legittimano le ODV a partecipare alle gare di evidenza pubblica.
Ma andiamo con ordine.
Si ricorda che da oltre un secolo il Terzo Settore riveste un ruolo principale e fondamentale nell’erogazione dei servizi in favore dei cittadini e della collettività, contribuendo ad apportare un contributo in termini di risorse e di efficienza in favore del Welfare Nazionale.
l’erogazione dei servizi di assistenza sanitaria
Sicuramente, negli ultimi 20 anni le Associazioni di volontariato hanno rivestito un ruolo fondamentale nell’erogazione dei servizi di assistenza sanitaria principale, quali i servizi LEA, attraverso ruoli di compartecipazione attiva con le P.A., in particolari Regioni e ASL, a cui il legislatore affida il compito di garantire i livelli di efficienza di tali servizi essenziali, tra cui sicuramente il servizio di emergenza territoriale.
Dal ruolo fondamentale assunto dalle Associazioni, il legislatore è intervenuto in maniera più incisa e pragmatica con il D.lgs. 117/2017 ss.mm.ii. cd. Codice del Terzo Settore, che con gli art. 55, 56 e 57, ha definito i rapporti di convenzionamento tra ODV e P.A., risaltando e legiferando, in particolare con l’art. 57 CTS, il ruolo delle ODV nell’erogazione dei servizi di emergenza-urgenza, stabilendo che la PA deve affidare tale tipologia di servizi, in VIA PRIORITARIA, alle O.D.V., norma che codifica requisiti che la Corte di Giustizia Ue, in alcune sentenze divenute oramai “celebri” (Casta C-50/2014 e Spezzino C-113/2013), stabilisce le condizioni di ammissibilità dell’affidamento diretto, al di fuori del ricorso alle procedure ad evidenza pubblica previste dalla normativa europea in tema di contratti pubblici.
Le Odv possono essere convenzionate col sistema pubblico
Ne consegue che se i servizi pubblici essenziali, come quello di trasporto di pazienti a mezzo ambulanza, possono essere addirittura oggetto di convenzioni (affidamenti diretti) da parte delle P.A. in favore delle associazioni di volontariato, ora ODV, è perché il legislatore ha espresso una valutazione di affidabilità delle associazioni di volontariato a svolgere i servizi socio sanitari.
D’altronde il convenzionamento prioritario con associazioni di volontariato, già previsto dalla l.n.266/1991 e rinforzato dalla nuova riforma, è motivato da principi di universalità, solidarietà, efficienza, economicità e adeguatezza, in quanto diretto a garantire che il servizio di interesse generale sia assicurato in condizioni di equilibrio economico a livello del bilancio e che la salute e la vita delle persone rivestono un’importanza primaria tra i beni e gli interessi protetti anche dall’U.E.
Appare evidente che l’intervento del legislatore sia avvenuto per molteplici motivi meritevoli di tutela, quali in primis “assorbire” sul piano nazionale principi oramai consolidati a livello europeo, dall’altro lato legiferare in maniera chiara e trasparente il ruolo che le ODV rivestano all’interno del sistema dei trasporti sanitari in emergenza ed urgenza.
Chiarito, quindi, il ruolo che il legislatore affida alle O.D.V. nell’erogazione dei servizi LEA, quali il trasporto in ambulanza in emergenza ed urgenza, occorre chiarire anche con quali strumenti, in termini anche di risorse, le ODV si avvalgono e si devono avvalere per l’esplicazione di tali suddetti servizi.
Sicuramente, come prevede lo stesso art. 33 CTS, le ODV si avvalgono, per l’esplicamento delle attività, delle prestazioni dei volontari, nonché di dipendenti, di lavoratori autonomi e di rapporti di altra natura, commisurati quest’ultimi nei limiti stabiliti dalla stessa norma.
Lo status di volontario
Ed è proprio sul volontario che occorre un attimo soffermarci, essendo stato oggetto di diverse discussioni tali da inficiare le competenze e l’affidabilità delle O.D.V. nell’erogazione dei servizi essenziali sanitari, da un lato, nonché a sindacare che tale utilizzo comporti una concorrenza sleale qualora sia un ODV a partecipare ad una procedura di evidenza pubblica.
Ebbene, occorre evidenziare che l’attività del volontario si inserisce necessariamente nell’organizzazione di volontariato a cui egli appartiene e aderisce, e necessariamente il volontario deve rispettare le norme statuarie, nonché quanto statuito e deliberato dalle delibere assembleari.
A differenza del contratto di lavoro gratuito, quale contratto atipico, quello del volontario è un contratto tipico, normativamente previsto, ad oggetto l’adempimento del vincolo associativo che intercorre tra gli aderenti all’organizzazione.
L’atto di adesione alla associazione genera una serie di obbligazioni tra cui l’opera personale dei soci che costituisce l’oggetto stesso del conferimento all’ente, al fine di conseguire i propri scopi istituzionali.
L’obbligo assicurativo a tutela del volontario
Elemento rilevante che differenzia il rapporto di lavoro gratuito rispetto a quello del volontario, è che soltanto per quest’ultimo va garantita ex lege la copertura assicurativa per gli infortuni e per le malattie professionali, obbligo che non sussiste per il gratuito, ove ogni rischio inerente la prestazione svolta rimane a carico dello stesso collaboratore.
Difatti, il lavoro volontario è comunque una prestazione di lavoro, di cui l’esclusione della retribuzione non implica l’azzeramento degli altri interessi sottesi e dei relativi rischi connessi alla prestazione; invero, nella Legge n. 266/1991 e nell’attuale D.lgs. 117/2017 ss.mm.ii., sono previsti strumenti di tutela privatistici, sebbene obbligatori e controllati.
Il rapporto tra organizzazione e singolo volontario nasce dal rapporto associativo tipico (il volontario è socio del sodalizio), ma si arricchisce di un tratto caratteristico: l’operosità del socio che viene coinvolto nello scopo di solidarietà della singola organizzazione e vi dedica gratuitamente tempo ed energie.
È dunque importante specificare il ruolo giuridico del volontario da cui dipende la precisa individuazione degli obblighi (e delle responsabilità derivanti da una violazione degli stessi) cui il volontario è tenuto nello svolgimento dell’attività in favore dell’associazione.
In particolare, nel momento dello svolgimento dell’attività di servizio essenziale, il volontario assume il ruolo di incaricato di pubblico servizio ex art. 358 del Codice Penale (agli effetti della legge penale, sono incaricati di un pubblico servizio coloro i quali, a qualunque titolo prestano un pubblico servizio. Per pubblico servizio deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di questa ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale) con le conseguenti implicazioni che tale qualifica prevede, in considerazione dei servizi prestati in convenzione con un Ente Pubblico.
Il volontario è incaricato di Pubblico Servizio, e tale qualifica dura fino al termine del turno del servizio medesimo secondo gli orari stabiliti dall’associazione e dagli associati, in base alla disponibilità dei diversi operatori. Durante tale arco di tempo il soggetto volontario assume ogni responsabilità relativa all’espletamento delle mansioni di pubblico servizio per le quali è incaricato e ne garantisce la continuità nonché il corretto espletamento.
Ogni trasgressione delle direttive o di quanto altro stabilito dalla direzione del servizio in funzione della realizzazione delle attività specifiche di pubblico interesse, costituisce motivazione sufficiente per l’esonero del volontario dalle attività richieste, nonché possono scaturire una formale contestazione all’associazione cui il volontario ha aderito, nonché le conseguenze di carattere penale che conseguono all’interruzione di pubblico servizio o di pubblica necessità.
Ne consegue che l’operatore volontariato è sempre tenuto allo svolgimento delle proprie mansioni nel rispetto dei principi di natura morale, legale e disciplinare.
Gli obblighi del volontario
Dunque, per il volontario sussiste un obbligo di osservanza all’adempimento delle prestazioni, in virtù del rapporto obbligatorio che si istaura tra volontario e associazione e della natura del contratto tipico del volontario (che si differenzia dal contratto gratuito) e per nessuna ragione può venire a meno a tale obbligo, pena l’esonero del volontario dalle attività richieste, nonché il rischio di una formale contestazione all’associazione cui il Volontario ha aderito, nonché le conseguenze di carattere penale che l’operatore volontario rischia a seguito dell’interruzione di pubblico servizio o di pubblica necessità.
Inoltre, compartecipando il volontario alle attività di interesse generale che caratterizzano lo statuto di ciascuna ODV, appare evidente che lo stesso sia adeguatamente formato a quelle che devono essere le attività dell’organizzazione, ancor di più se trattasi di attività relative ai servizi LEA.
Dall’analisi meglio chiarita di chi è il Volontario e di che ruolo abbia nell’erogazione dei servizi, giurisprudenza consolidata sia pur ritenendo che l’utilizzo di volontari abbatte il costo del servizio rappresentando un indiscutibile vantaggio competitivo per le ODV, ma ciò non è da interpretarsi come un’alterazione della concorrenza bensì come “asimmetria virtuosa”, derivante dalle caratteristiche costitutive degli enti no profit, che consente, in un ambito, quale quello del trasporto sanitario d’urgenza, in cui acquisiscono particolare rilevanza i principi di universalità e solidarietà, di offrire un servizio equilibrato ed accessibile a tutti.
Da qui scaturisce la legittimazione delle ODV anche a partecipare alle gare per affidamento pubblico anche avvalendosi di volontari (sul punto Delibera A.N.A.C. n. 123 del 10 febbraio 2016), secondo cui dal momento in cui l’ordinamento riconosce alle associazioni di volontariato di partecipare alle gare per l’affidamento di contratti pubblici, dette associazioni debbano potere prendervi parte facendo valere anche le specificità derivanti dalla propria peculiare natura soggettiva.
Non costituisce impedimento alla partecipazione di procedure di gare pubbliche l’assenza del fine di lucro che connota le ODV, atteso che la nozione comunitaria di imprenditore, in forza della giurisprudenza della Corte di Giustizia, non presuppone la coesistenza dello scopo di lucro dell’impresa (CGE 23 dicembre 2009, causa C-305/08), essendo sufficiente che l’offerta economica sia ancorata al puntuale computo degli oneri derivanti dalla prestazione ed anche tenuto conto che l’attività delle ODV realizza il principio di solidarietà, veicolando le risorse tecniche ed umane che i volontari sono disposti a mettere a disposizione della collettività per il conseguimento dei fini istituzionali del servizio sanitario, vale a dire della tutela della salute e della vita delle persone (cfr. sentenza Consiglio di Stato, n. 3208/2015), oltre la possibilità di avvalersi di personale dipendente, autonomo e di rapporti di altra natura, nei limiti disciplinati dal CTS.
